Las catástrofes sanitarias y sus implicancias en la seguridad del Estado e infraestructura crítica

“LAS CATÁSTROFES SANITARIAS Y SUS IMPLICANCIAS EN LA SEGURIDAD DEL ESTADO E INFRAESTRUCTURA CRÍTICA”

Jorge Sanz Jofré

Resumen: Este documento de análisis busca demostrar la evolución, en un análisis histórico-político básico, que ha tenido el concepto de seguridad desde un ámbito puramente militar hacia la protección de la persona humana en todas sus facetas, en lo que se ha denominado, en organismos internacionales y centros de estudios, como seguridad humana, instalando a la persona en el centro del problema y como objeto de la seguridad; paralelamente, entrega fundamentos históricos, conceptuales y jurídicos respecto del empleo de la fuerza armada en el combate de nuevas amenazas y el apoyo que se requiera para enfrentar pandemias. En este marco, aparece la necesidad de protección de infraestructura crítica que avanza como una próxima nueva tarea para la fuerza armada.

Palabras claves: Seguridad –Pandemias– infraestructura crítica

Abstract: This analysis document seeks to demonstrate the evolution, in a basic historical-political analysis, that the security concept has had from a purely military context towards the protection  of the human person in all facets, in what has been called, in organizations international and study centers, such as human security, placing the person at the center of the problem and as an object of security; at the same time, it provides historical, conceptual and legal foundations regarding the use of armed force to combat new threats and the required support to face pandemics. In the framework, appears the critical infrastructure protection necessity that is advancing as the future new task for the armed forces.

Keywords: Security – pandemics – critical infrastructure

 Introducción

El presente documento de análisis busca comprender el marco jurídico y conceptual del comprometimiento de las Fuerzas Armadas en las catástrofes sanitarias o pandemias y analizar el efecto de estas en la seguridad del Estado, a través de la revisión del proceso histórico-político que últimamente ha modificado algunas conceptualizaciones que se dan por sabidas y que no necesariamente implican la comprensión del empleo o no empleo de la fuerza, aspecto fundamental en la gestión de mando del Comandante y rol distintivo del asesor de Estado Mayor.

Desde el cambio de paradigma producido por la caída de la Unión Soviética y el evidente triunfo de las ideas de occidente en esa guerra fría que copa la segunda mitad del siglo XX, el mundo ha buscado la manera de enfrentar diversos problemas derivados de la ampliación del  horizonte, de la necesaria transformación de una sociedad inter-naciones en una sociedad mundial y de la evidencia  de la pobreza como factor gatillante de nuevos otros conflictos, obligando a la comunidad internacional representada en la Organización de Naciones Unidas (ONU), a desarrollar un programa que enfrente la raíz de la conflictividad latente, sumergida por años en la ideología que predominaba sobre los intereses de los Estados.

En el año 2000 la Asamblea General de ONU presenta ante el mundo los factores relevantes que se debían enfrentar y que reducidos en ocho propósitos, los Estados se comprometen a enfrentar hasta el año 2015. Esos factores u objetivos los resume el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2000) en:

  • Erradicar la pobreza extrema y el hambre
  • Lograr la enseñanza primaria universal
  • Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer
  • Reducir la mortalidad infantil
  • Mejorar la salud materna
  • Combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades
  • Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
  • Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Esos objetivos no se cumplieron. Efectivamente los temas abarcaron las agendas nacionales de los Estados, pero el mundo no fue capaz de dar cumplimiento a su propio programa y antes de terminar el plazo en el año 2015, estos ocho objetivos originales se convirtieron en dieciocho nuevas consideraciones con el nombre de objetivos de desarrollo sostenible; sin embargo, en lo que compete a este análisis, podemos observar que el mundo efectivamente contempla a las pandemias como un objetivo que es necesario resolver.

El evidenciar y enfrentar los desafíos marcados por los nuevos objetivos impuestos, ha generado una evidente mejora en la calidad de vida de las personas; Nicholas Kristof, periodista del New York Times señala:

“todos los días en años recientes, 325.000 personas más tuvieron servicios eléctricos por primera vez. Cada día, más de 200.000 tuvieron agua potable a través de tubería en sus casas por primera vez. Además, cerca de 650.000 se conectaron a internet por primera vez, todos los días” (Kristof, 2019). Y complementa sus dichos planteando que enfermedades como la polio están en baja y los esfuerzos del mundo han cambiado el rumbo del sida, la pandemia que nos acompaña hace años.

Pero el mundo avanzaba por caminos paralelos, por una parte, la mejora en aspectos de relevancia como los señalados; por otra, una carrera por el desarrollo que muchas veces invisibilizaba los esfuerzos por reducir la pobreza, por controlar las pandemias como la polio, el SARS, el VIH/SIDA o la disputa por la necesidad de instalar al hombre en el centro de nuestras discusiones. Adicionalmente, la política internacional se debatía entre una supranacionalidad para la gobernanza del mundo o reforzar el valor del Estado como el actor más relevante de la escena política internacional. La geopolítica, mientras tanto, remece sus paradigmas y la discusión se da entre los problemas tradicionales geopolíticos relacionados con el poder y el Estado y, la génesis del poder; integrándose a esta discusión a la persona humana.  Se empieza a pensar en el “lugar” y lo local busca tener sentido en la globalización.

El elemento constitutivo “población” reforzado por las redes sociales, se muestra como un actor en sí mismo que  enfrenta al Estado exigiendo seguridades que el Estado no está en condiciones de entregar surgiendo conceptualizaciones como “El Estado-nación tiene que ser sustituido por un Estado de mercado (market state), que reclamará su poder sobre la base de optimización de las oportunidades de las sociedades y de los individuos” (Bobbit 2004); por su parte, Amartya Sen, (Nobel de economía 1998), da a conocer su ideal a partir del desarrollo de las capacidades humanas como expresión de libertad, acelerando el proceso de empoderar  a la sociedad civil (población)  en la exigencia de derechos básicos al Estado,  derivándose en una nueva mirada: “una vida prolongada y saludable, derecho a la educación y a los recursos indispensables para un nivel de vida digno” (PNUD.org), que complementa la medición PIB per cápita, para visibilizar, para mostrar el problema y definitivamente instalar a la persona en el centro de todo frente a un mundo que aumenta  su velocidad, la dimensión de su horizonte y  los problemas que le aquejan; algunos de ellos en la Fig.1.

El año 2005 fue un hito en el enfrentamiento de estos nuevos aspectos del desarrollo humano puesto que, los países miembros de Naciones Unidas en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres aprobaron el denominado Marco de Acción de Hyogo que dispone y define los marcos de acción para los Estados y tiene directa relación con lo que hoy sucede, cuando plantea:

“la vulnerabilidad exacerbada por la evolución de las condiciones demográficas, tecnológicas y socioeconómicas, la urbanización sin plan, el desarrollo en zonas de alto riesgo, el subdesarrollo, la degradación del medio ambiente, la variabilidad del clima, el cambio climático, las amenazas geológicas, la competencia por los recursos escasos y el impacto de epidemias como la del VIH/SIDA, amenaza creciente de los desastres para la economía mundial, la población del planeta y el desarrollo sostenible de los países en desarrollo (…) incorporándose expresamente en este plano de desastres a epidemias/pandemias y continúa:

Teniendo en cuenta la importancia de la cooperación y la asociación internacionales, recae principalmente en cada Estado la responsabilidad de perseguir su propio desarrollo sostenible y de adoptar medidas eficaces para reducir los riesgos de desastre, en particular para la protección de la población que se halla en su territorio, la infraestructura y otros bienes nacionales contra el impacto de los desastres” (ONU-Hyogo, 2005).

El año 2016 el Centro de Estudios Estratégicos de la Academia de Guerra, (CEEAG), enfrentó el tema de la seguridad y publicó su obra La Seguridad de Chile, los desafíos para el sector Defensa en el siglo XXI,  rescatando en ella el trabajo de Richard Ullman (1983: p.32), referido a la seguridad humana que destaca al hombre como objeto de la seguridad e incorpora algunas disposiciones ONU referidas a la responsabilidad de proteger, asociada a los Derechos Humanos, que trastoca la conceptualización tradicional de la seguridad, y la asocia a la idea de la Escuela de Copenhague que sustenta la desmilitarización de la seguridad, la amplía en su alcance y responsabilidad  y la reconstruye a partir de distintas dimensiones (política, económica, humana, etc).

Esta paradoja estratégica, que al decir de Luttwak “sólo en la guerra un camino puede ser bueno precisamente porque es malo” (Luttwak, 2005: p.7) indica que el mundo va creando cada vez más nuevos espacios, por lo que avanzar sobre ellos a través del comercio internacional, de la interculturalidad, de las comunicaciones y de una burocracia política, va dejando cada vez más lejos de las esferas de poder al hombre individual. De este fenómeno se responsabiliza al desarrollo, lo que siguiendo a Luttwak “resulta paradojal”, ya que el desarrollo del mundo se empieza a convertir en un problema para el hombre. A través de esta lógica elemental, el mundo político da un giro buscando la forma de atraer nuevamente al hombre a un proceso de seguridad (social, económico, político), del que estaba ausente.

El sentido del empleo de la fuerza en la ecuación

La seguridad y el desarrollo son las bases o los pilares en que se sustenta el Estado y, siendo la seguridad una condición generada por el Estado a partir de la disposición de todos los medios disponibles para alcanzar los objetivos diseñados y resguardar los intereses nacionales de agresiones, desastres, o interferencias en el camino trazado, son las fuerzas armadas los agentes activos en el logro de esa condición de seguridad y, secundariamente en el apoyo al desarrollo.

Junto con ello, y tal como ya se planteó, la seguridad ha ocupado espacios que sobrepasan los límites tradicionales que la confinaban a cuestiones militares y de integridad territorial, para alcanzar hoy aspectos que involucran a la fuerza en nuevos escenarios que muchas veces parecieran estar lejanos a sus tareas naturales, pero que hoy se hacen cada vez más, recurrentes. Desde la perspectiva de R. Ullman y tratado por el CEEAG en “Desafíos para el sector Defensa en el Siglo XXI” (2016: p.27), hoy se deben observar cinco enfoques de seguridad, como son el tradicional, el colectivo, con énfasis en lo contemporáneo en la seguridad cooperativa, la seguridad multidimensional y la variación está en la seguridad humana, que de manera transversal, cruza todos los aspectos a resguardar instalando a la persona como foco de atención; es decir, como el objeto referente de la seguridad; sin embargo,  es esencial dejar constancia que la fuerza[2] no puede descuidar su tarea fundamental que, aun cuando ha disminuido la cantidad de conflictos armados, representados en la Fig.2, el riesgo de verse involucrado en uno corre también por la vía de la cooperación internacional a partir de las OPAZ de ONU (Fig.3)

Esta  realidad mostrada en las figuras 2 y 3, impone que la fuerza debe reforzar y entrenar sus capacidades para enfrentar adecuadamente estos retos, pero el mundo sufre hoy además,  desafíos que afectan la seguridad y que exigen el empleo de esa fuerza como la inestabilidad y/o desestabilización política y, cada cierto tiempo, cada vez más con un intervalo más corto, los brotes epidémicos que se transforman en crisis sanitarias o pandemias superan muchas veces las capacidades sectoriales obligando a la fuerza a apoyar las medidas que se adopten desde las autoridades políticas, sanitarias o militares (Fig. 4).

El Foro Económico Global (también conocido como Foro de Davos) agrupó los riesgos en cinco categorías: económicos, medioambientales, geopolíticos, sociales y tecnológicos (The Global Risks Report, 2020).

  • Económicos: desde la hiperinflación a un cambio brusco de un recurso energético, pasando por burbujas de activos o tener un paro estructural desorbitado.
  • Medioambientales: El cambio climático sería el gran pilar central aquí, pero podemos encontrar riesgos como un vertido tóxico, sequías, inundaciones o terremotos.
  • Geopolíticos: desde el colapso de un país a un conflicto armado -inter o intra estatal-, como también la proliferación de armas de destrucción masiva, entre otros.
  • Sociales: crisis alimentarias, epidemias de enfermedades infecciosas o grandes migraciones forzosas.
  • Tecnológicas: por la interconectividad y dependencia tecnológica todos los actores están expuestos especialmente aquellos más modernos. El Foro considera, por poner algunos ejemplos, los efectos no deseados de mejoras tecnológicas, la caída de una infraestructura crítica o ciberataques a gran escala.

En todos ellos podemos observar hoy la participación de la fuerza, pero ¿La participación de la fuerza en estos eventos es un hecho nuevo? No, en el caso de Chile, la Constitución de 1925 consideraba, Art. 72.- Son atribuciones especiales del Presidente: 13.a  Disponer de las fuerzas de mar y tierra, organizarlas y distribuirlas según lo hallare por conveniente; y, con ese mandato por ejemplo, en esos años, los regimientos tenían almacenes de emergencia que le daban capacidad para concurrir muy rápidamente a apoyar las emergencias desde el plano local, facilitando la rapidez en la acción del Estado evitando la sensación de desamparo  de la sociedad civil frente a la normal lentitud en la respuesta de la burocracia estatal.

Desde esta perspectiva, “la seguridad es un instrumento del poder político” (Orozco, 2006:164) y como señalaba Hobbes, el concepto de seguridad no se restringe únicamente a la garantía de la existencia física, sino que va más allá y se extiende, también, a la estabilidad social que permite disfrutar una vida libre de amenazas (Orozco, 2006: p.164) o, desde “lo local” la comunidad aprecia los esfuerzos personalizados que desarrolla el Estado, normalmente a través del empleo de la fuerza en el campo de la seguridad ampliada, asistiendo, como lo plantea Amartya Sen, a la dignidad de la persona humana; contribuyente fundamental, hoy, en el tema de la seguridad.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su Informe sobre el desarrollo humano de 1994, plantea las Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana, definiéndola como:

“La Seguridad Humana tiene dos aspectos principales. En primer lugar, significa seguridad contra las amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. En segundo lugar, significa protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad”.

La Seguridad Humana siempre ha tenido dos componentes fundamentales: libertad respecto del miedo y libertad respecto de la necesidad y, en los dos componentes puede participar la fuerza.

Chile coincide con estas orientaciones y, específicamente, se destaca la importancia del ser humano en cuanto persona con derechos, desde su reconocimiento en el Art. 1 de la Constitución Política de la República (CPR), que sitúa al Estado “al servicio de la persona humana y junto con ello se obliga a resguardar la seguridad nacional y dar protección a la población. También el mismo artículo 1, instala como obligación del Estado “crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible…” liberando a las personas del miedo que señala el PNUD transcribiéndolo, además, conceptualmente, en el Libro de la Defensa Nacional (LDN), destacando de esta manera la corresponsabilidad de la Defensa Nacional en el cumplimiento de estos derechos (LDN, 2010). Toda esta nueva visión de la seguridad repercute en las organizaciones internacionales provocando que en la tercera sesión plenaria de la OEA celebrada el 28 de octubre de 2003 en México emitiera una declaración en donde considera en su título II, letra i) lo siguiente:

“Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales y, en estas amenazas multidimensionales entronca con la seguridad humana que ya se venía tratando, separando, además, cuestiones de Defensa y de Seguridad” (OEA, 2003).

En términos de Defensa, existe también un cambio fundamental del paradigma y del imperativo estratégico, que impone la preparación de la fuerza para conflictos distintos; estos aspectos y otros van generando una forma de hacer las cosas que acerca a la Defensa Nacional a problemas que, como se dijo, desde siempre enfrentó como parte de sus capacidades residuales u obligación social, desplegando material y personal en nombre del Estado y en beneficio de la población; pero hoy, por una nueva derivada, esas obligaciones naturales quedan contenidas en lo que se conoce como seguridad humana y que (obliga), justifica la presencia militar en el enfrentamiento a la pandemia.

Entonces, parece relevante buscar el fundamento del por qué las Instituciones de la Defensa Nacional deben involucrarse en una situación como una pandemia o emergencia sanitaria y determinar el efecto de su acción.

Desarrollo de algunos antecedentes generales

Resulta fundamental poder distinguir conceptos que a menudo se utilizan casi como sinónimos; por ejemplo, un brote epidémico es la aparición repentina de una enfermedad en un lugar específico en un momento determinado. Cuando esa enfermedad o brote amplía su radio geográfico y permanece en el tiempo estamos hablando de una epidemia.

La pandemia se produce cuando esta enfermedad afecta a más de un continente y que los casos que aparecen en cada país de ese nuevo continente no sean importados del origen, sino que se generen en el nuevo espacio geográfico.

Hoy el mundo, como tantas otras veces antes, enfrenta una pandemia (COVID 19), que tiene como característica relevante la velocidad de contagio y, por consecuencia, la sobresaturación de los recursos médicos. Junto con ello, y a diferencia del SARS o del SIDA, se presenta un actor nuevo: las redes de comunicación social, que advierten el inicio de estos fenómenos sanitarios y reclaman/obligan al Estado a intervenir con todas sus capacidades en el enfrentamiento de estas emergencias. Paralelamente generan adhesión o rechazo a las políticas implementadas y, confianza o pánico (o las dos alternativas al dividirse las sociedades muy fácilmente), por los resultados de las mismas, es decir, la pandemia por efecto de las redes sociales genera efectos políticos en la sociedad civil.

Bajo estas circunstancias el Estado de Chile ha entendido, desde la experiencia por el trabajo permanente en el tratamiento preventivo y efectos de los desastres naturales que conllevan pérdida de vidas humanas, destrucción de los ambientes físicos y sociales de vida y los costos asociados a la reconstrucción, lo fundamental que resulta el alistamiento de los actores y el estudio de las lecciones aprendidas; por ello, resulta interesante destacar el camino que ha seguido nuestro país para enfrentar estas amenazas.

En este aspecto, la Estrategia Nacional de Investigación, Desarrollo e Innovación para un Chile resiliente frente a desastres de origen natural, entrega datos tales como “en sus poco más de 200 años de existencia, al menos 97 terremotos de magnitud 7 o más han azotado Chile, 18 de ellos considerados altamente destructivos. Además, de acuerdo con The International Emergency Disaster Database (EM-DAT), desde 1810 a la fecha Chile ha sido afectado por al menos 19 inundaciones, diez incendios mayores, nueve explosiones volcánicas, cuatro remociones de tierra y dos sequías (CNID, 2016: p.23); estos eventos, sin duda han entregado grandes experiencias para afrontar los desastres naturales y también los antrópicos, en donde podríamos clasificar hoy la pandemia del COVID 19 con su legado de incertidumbre respecto del virus, sin saber fehacientemente si el  Estado de Chile esté preparado para enfrentarlo; y parte de sus herramientas para hacerlo, de acuerdo a la ampliación del concepto de seguridad, son las FF.AA. y toda la capacidad que significa un cuerpo entrenado, disciplinado, competente y profesional. En lo particular del Ejército, este factor lo considera en sus Áreas de Misión, específicamente en lo referido a Emergencia Nacional y Protección Civil, definida como:

“las misiones que se realizan como contribución a la gestión del riesgo que realiza el Estado para enfrentar catástrofes naturales o antrópicas (…) y se relaciona con los organismos del Estado para contribuir con sus capacidades ante una emergencia nacional o catástrofe, una vez declarado el estado de excepción constitucional de catástrofe o, estado de normalidad constitucional” (DD-10001:Art. 54).

En el plano internacional y avanzando hacia la pandemia,

“tras los ataques con carbunco (ántrax) de septiembre y octubre de 2001, la atención en Washington se centró en el terrorismo biológico y se consideró que muchos de los planes de respuesta frente a este tipo de amenaza también resultarían útiles en una situación de emergencia provocada por una crisis sanitaria o un desastre natural” (El País, 2020).

En 2015 el ébola, que salta de África a Europa, motiva que EE.UU. lo incorpore a la estrategia de seguridad de EE.UU.

“y es el mismo presidente Barack Obama quien dedicaba un epígrafe a las enfermedades infecciosas y a las pandemias, catalogadas entre las ocho principales amenazas para la población estadounidense <La epidemia de ébola en África Occidental ha mostrado el peligro que supone un virus rabioso>” (El País, 2020). 

Por su parte, la UE considera en su Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea “en lo que respecta a la salud, trabajaremos para lograr una mayor eficacia en la prevención y detección de las pandemias mundiales y en la manera de responder a las mismas” (UE, 2016: p.34). Como vemos, las principales potencias occidentales lo incorporan en sus estrategias de Defensa, como notas, téngase presente o definitivamente como acción, dando paso a un cambio en el concepto de seguridad e incorporando estos fenómenos sanitarios como una  nueva amenaza y como parte del concepto de seguridad humana,  debido a que se asocian además, con otras cuestiones que afectan la seguridad como la densidad poblacional, las condiciones de vida, las fronteras interiores, las migraciones, el calentamiento global que trae además de lo reconocido respecto de las sequías y mareas, el desplazamiento de mosquitos y otros vectores de infecciones y contagios.

Junto con lo descrito y tal como lo demuestra la Fig. 5, la velocidad con que aparecen nuevas pandemias es también un elemento para considerar. En el siglo XX hay cuatro grandes pandemias registradas a lo largo del siglo y, en lo que va del siglo XXI, ya se registran cinco pandemias que han azotado al mundo, más el VIH/SIDA que ha permanecido latente desde su aparición el siglo pasado.

Estos aspectos, del plano de análisis desde la Defensa, hacen que también  la geopolítica revise sus contenidos y se empiece a hablar, por ejemplo, de términos como lo “glocal”, un concepto que permite enfrentar la globalización desde la perspectiva y la dinámica de lo local, en una lógica desde abajo hacia arriba (bottom-up) (Sanz, 2015), comprometiendo a las comunidades en los proyectos, lo que fundamentalmente coincide entre otras cosas, con dinámicas y declaraciones como la de la OMS “Pero 2018 podría ser aún peor debido a la falta de preparación, prevención y respuesta a tiempo. En el presente año (2018), la Organización Mundial de la Salud continúa haciendo frente a los brotes de enfermedades y a otras emergencias de salud pública en todo el mundo [Considerando lo planteado desde la geopolítica, esta falta de preparación y respuesta oportuna se puede enfrentar con mejores resultados, idealmente desde lo local]. No obstante, no dispone de fondos suficientes para llevar a cabo sus actividades, y las necesidades continúan en aumento. Muchas de estas crisis podrían evitarse por completo y, a menudo, son producto de la actividad humana” (OMS, 2018).

Esta declaración concuerda con algunos antecedentes respecto de lo ocurrido con COVID-19, y demuestra que el voluntarismo funcionalista para llevar adelante proyectos de gobernanza global no está preparado, las OO.II no reaccionaron, y sigue siendo el Estado el actor que, por mandato de sus ciudadanos, enfrenta estos vectores como parte de sus políticas de seguridad nacional; es más, en términos de salud, la OMS (2020) solo da a conocer los brotes epidémicos como, por ejemplo, en el caso de este año:

Que, siendo solo brotes epidémicos, localizados, encuentran respuesta en las organizaciones locales, sin embargo, al decretarse, en el caso del COVID-19 la categoría de pandemia por parte de la OMS el 11 de marzo de 2020, la situación supera las capacidades locales y las Fuerzas Armadas quedan a disposición de la autoridad ante el desastre y, dependiendo de la afectación a la seguridad, muchas veces asumirán el control del proceso.

La Defensa Nacional y la Seguridad del Estado frente a la pandemia.

El Estado y desde la perspectiva de la seguridad ampliada, ante una emergencia de seguridad recurre a todas las herramientas disponibles; una de ellas son las FF.AA. y particularmente su capacidad de reacción adecuada y organizada ante desastres, entendiendo esto como un evento natural o antrópico donde las capacidades de reacción de la sociedad civil frente a una emergencia son superadas. En ese momento estamos ante un desastre que entra en el marco de este nuevo concepto de seguridad ampliada y la fuerza armada debe concurrir en el cumplimiento de esa tarea derivada de una decisión política y que, gracias al sistema organizacional de la fuerza y la polivalencia de sus capacidades de combate, puede enfrentar el desafío sin la necesidad de grandes cambios en su estructura; sólo debe tener una misión clara, el marco jurídico que las faculte para ello y la legitimidad de su tarea, aspecto relevante en el empleo de la fuerza.

En el caso específico del combate al COVID-19 en Chile, el Ministro de Salud en declaraciones a la prensa señala “el despliegue militar tiene un sentido esencialmente sanitario (…), las fuerzas Armadas tienen una capacidad de mando, ordenamiento y control como ninguna otra organización humana” (Biobío, 2020).

Relevante es retomar  en este momento  el concepto de seguridad ampliada asociado a la Escuela de Copenhague y particularmente a Barry Buzán, que tal como se planteó, revisa el concepto y lo amplía hacia aspectos relevantes del Estado y de la persona humana; junto con ello resulta de interés incorporar como trasfondo de esta ampliación contextual del concepto, lo referido a nuevas amenazas, y nuevos actores que contribuyen a entender esta nueva mirada ampliada; también coopera a completar esta nueva conceptualización, el exigir una respuesta integral del Estado a las diferentes amenazas de los distintos actores, en los diferentes planos, que interactúan con el Estado en la era de la globalización. Al decir de Orozco la seguridad es un instrumento del poder político invocado para referirse a todos los ámbitos de la sociedad que se hallan en peligro o amenaza y que el estado debe proteger (Orozco, 164).

En el plano particular de la Defensa frente a este tema, la tendencia a generar fuerzas polivalentes, sin especificar adecuadamente el concepto[4], ha permitido exportar la polivalencia de la fuerza hacia fuera del campo de batalla e instalarla también en otros espacios que involucran a las FF.AA. en tareas que, si bien las pueden realizar, como muchas veces se ha hecho en apoyo a desastres naturales, implementación de políticas sanitarias (vacunación, desnutrición) o de educación a través del servicio militar obligatorio, hoy ellas se institucionalizan y las fuerzas se emplean desde tareas de apoyo al desarrollo nacional, orden público y seguridad interior al amparo de estados de excepción, hasta (en algunos Estados) la lucha directa contra el narcotráfico, perturbando, muchas veces, el potenciamiento de capacidades afectas a su misión principal en favor de esta seguridad multidimensional.

Considerando que la función Defensa existe para dar seguridad externa al país, esta se ha explicitado en objetivos que detalla el Libro de la Defensa Nacional (2010: p.111) y en uno de ellos señala que debe “contribuir al desarrollo nacional y cooperar al logro equilibrado y armónico de las distintas capacidades del país”, lo que desarrolla más en detalle en el capítulo XXII “Recursos aplicados en lo social y medioambiental”, donde explicita el apoyo directo a la comunidad en situaciones de emergencia y catástrofes naturales y, es desde aquí que la Defensa provee de fuerzas al Estado y concatena con la interpretación del concepto de polivalencia de la fuerza, aportando al desarrollo, al resguardo de los intereses, a la cooperación internacional, a la cooperación ante desastres naturales y ante pandemias, con fuerzas que van desde el Cuerpo Militar del Trabajo (CMT) hasta pequeñas unidades de combate contra incendios (BRIFE).

En el caso del Ejército, el Art.1849 del Reglamento de Operaciones Terrestres, (RDO 20001) señala que la fuerza terrestre ejecuta MOOTW (Operaciones distintas a la guerra), como parte de las tareas propias de los ejes de cooperación al desarrollo nacional y a la paz internacional y, también durante una crisis internacional que afecte los intereses nacionales. Posteriormente define cuáles son las MOOTW en que la fuerza puede participar, considerando la ayuda humanitaria (art. 1864) lo que abre la posibilidad de participación de la fuerza en una emergencia sanitaria al señalar en el Art. 1880 “son operaciones destinadas a aliviar el sufrimiento humano” y el Art. 1881 plantea que las operaciones son “a consecuencia de desastres naturales, hambruna o contaminación radiactiva, química o biológica…”; también, el art. 1883 establece que cuando la comunidad lo demande, las fuerzas militares pueden ser empleadas en apoyo a la distribución de la ayuda, en la respuesta inmediata para prevenir la pérdida de vidas humana.

Una investigación de la cientista política Bárbara Horzella entrega algunos antecedentes respecto de la afectación de la pandemia en la Seguridad, como por ejemplo:

“Desde la aparición del brote del COVID-19, las Fuerzas Armadas alemanas (Bundeswehr) han estado estrechamente involucradas en una serie de medidas adoptadas por el Gobierno Federal. A la realización de vuelos de repatriación y asistencia en cuarentenas, se suma la importante labor de su Oficina de Equipamiento -considerada la unidad de adquisiciones más grande a nivel federal- en la adquisición de insumos y equipos médicos”. Aporta también lo que hace Francia al respecto señalando que el Presidente “Emmanuel Macron, anunció el lanzamiento de la “Operación Resiliencia” por parte de sus Fuerzas Armadas, enfocada al apoyo de la población como de los servicios públicos, en áreas de salud, logística y protección, tanto en Francia continental como en los territorios de ultramar (Army Technology, 2020). La operación será liderada por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, General François Lecointre Saint-Cyrien, a través del Centro de Gestión de Planificación y Operaciones (CPCO)” (Horzella, 2020).

            Lo que se observa es simplemente el empleo de la fuerza organizada en el resguardo de aspectos de interés nacional que van enfrentando una pandemia que afecta directamente las capacidades del poder nacional y la altura estratégica del Estado. En Chile, el CEEAG ya en el año 2016 proponía, a través de su coordinador ejecutivo  Ph.D. Mario Arteaga, los intereses nacionales, detallándolos como: la consolidación de la integridad territorial, la protección de la población, la búsqueda del bien común, el desarrollo económico sustentable y el posicionamiento de Chile en el escenario internacional (Arteaga 2016: p.219), que también lo podemos encontrar en lo que sucede hoy en el combate a la pandemia, la protección de la población del Estado a través de todas las herramientas disponibles, incluida la fuerza y, para ello, el Gobierno de Chile ante la pandemia del COVID-19 decretó:

Artículo primero: Declárase estado de excepción constitucional de catástrofe, por calamidad pública, en el territorio chileno por un plazo de 90 días desde la publicación del presente decreto en el Diario Oficial, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 8º de la ley 18.415.

Artículo segundo: Desígnense como Jefes de la Defensa Nacional a los miembros de las Fuerzas Armadas que se indican (…) (Decreto 2020); entregando responsabilidades a las FF.AA. en el combate a la pandemia.   

Las FF.AA. y la infraestructura crítica en situaciones de pandemia o emergencia

Chile se encuentra en el medio de la pandemia del COVID 19 y paralelamente tramita un articulado constitucional referido a infraestructura crítica y la participación de la Defensa en su custodia; en Europa, desde hace años y producto de las evaluaciones de riesgos y amenazas, se han preocupado particularmente de la infraestructura crítica (IC), considerando definiciones y la presencia de la fuerza en su custodia y, dentro de ella se considera a la correspondiente a la salud. Por ejemplo, la propuesta de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas sobre la identificación y designación de las infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección, define los criterios para determinar la IC considerando: El efecto público (número de personas afectadas), el efecto económico (importancia de la pérdida económica o deterioro de productos o servicios),  los efectos medioambientales, los efectos políticos,  los efectos psicológicos y las  consecuencias para la salud pública (DCCE, 2006: p.9).

El 23 de diciembre de 2008, el Diario Oficial de la Unión Europea publica la Directiva 2008/114/ce del Consejo de la Unión Europea que considera:

“Artículo 2 Definiciones: A efectos de la presente Directiva; se entenderá por: a) «infraestructura crítica», el elemento, sistema o parte de este situado en los Estados miembros que es esencial para el mantenimiento de funciones sociales vitales, la salud, la integridad física, la seguridad, y el bienestar social y económico de la población y cuya perturbación o destrucción afectaría gravemente a un Estado miembro al no poder mantener esas funciones (CUE, 2008: L345/77).

En el caso chileno, se está discutiendo en el Congreso Nacional un proyecto de reforma constitucional que señala:

“Artículo único. Introdúcense las siguientes modificaciones en el número 17° del artículo 32 de la Constitución Política de la República: “Asimismo, cuando exista peligro grave para la infraestructura crítica del país podrá decretar que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de su resguardo”; y define el significado (con rango constitucional) de infraestructura crítica:

“La infraestructura crítica comprende las instalaciones, sistemas o componentes de: a) empresas o servicios, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública, cuya perturbación en su funcionamiento o su destrucción tendría un grave impacto sobre la población y b) el Gobierno, el Congreso Nacional, el Poder Judicial y los órganos de la Administración del Estado. La ley determinará los órganos, empresas y servicios que quedarán comprendidos en esta categoría”;

sin embargo, existen algunos adelantos en este sentido como la propuesta de definición que muestra el Gobierno de Chile en el documento “Avances en Ley de Infraestructura Crítica” presentado por Director del Programa Red de Conectividad del Estado Ministerio del Interior y Seguridad Pública (Gob. de Chile) Sr.  Carlos Landeros Cartes:

“Se define como Infraestructura Crítica (IC) a las instalaciones, sistema o parte de éste, que es esencial para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, y cuya perturbación o destrucción, afectaría gravemente la salud, la integridad física, la seguridad y el bienestar social y económico de la población” (Landeros, 2018);

esta definición corresponde a la perspectiva de la ciberseguridad, sin embargo, permite tener algún anticipo de la definición nacional que pueda tener la ley respectiva respecto del tema.

En términos de infraestructura, la Cámara Chilena de la Construcción acerca también, desde su perspectiva, lo que perciben como infraestructura crítica, extraído de un libro oficial de la Cámara “Infraestructura Crítica para el Desarrollo, 2016 – 2025” (CChC 2016: p.10) señalando las áreas dónde se debe desarrollar (Fig. 6).

Que coincide en líneas generales con las definiciones anteriores, planteándose entonces en términos muy generales, como infraestructura crítica, todo aquello que permite la normalidad en  la vida de la población del país.

El CEEAG ya hizo un intento de definición en el documento La Ciberguerra: sus impactos y desafíos, planteando el Crl. Hernán Díaz M. que:

“Las infraestructuras críticas, son definidas en forma general como instalaciones, redes, servicios y equipos físicos y de tecnología de la información, siendo un aspecto relevante el que sean consideradas estratégicas, por estar relacionadas con la provisión de bienes y prestación de servicios públicos esenciales y cuya afectación pudiera comprometer la Seguridad Nacional. Sin embargo, resulta importante la definición de detalle de cada una de las IC, a fin de desarrollar las estrategias de protección y la ciberdefensa de sus componentes. Entre ellas y de acuerdo a las experiencias de los principales países expuestos, en Chile se pueden desde ya considerar diferentes áreas entre las cuales se encuentran las empresas que manejan las aguas, como presas, tratamiento y redes de distribución; otras en centrales de energía eléctrica; del sector salud, incluyendo hospitales; las relacionadas con el transporte, entre ellas los aeropuertos, terminales de autobuses; las relacionadas con la industria química, incluyendo el transporte de elementos de alto riesgo como materiales químicos, biológicos y radiológicos; también el sistema financiero, incluyendo en este los bancos, bolsas de valores, recaudación de impuestos, etc” (CEEAG, 2017).

En el tiempo actual, la ley está en la H. Cámara de Diputados y Diputadas esperando la discusión para incorporar el concepto a la Constitución de la República y junto con ello, la posibilidad que las FF.AA. puedan custodiarlas en caso de necesidad. Uno de los problemas planteados está en la propiedad de la infraestructura que se enfrentará, necesariamente, al bien común general.

A pesar de todo lo anterior, la infraestructura crítica también es aquella que contiene a la fuerza, porque es esa fuerza con capacidades que ninguna otra organización del Estado tiene, la que enfrentará a la amenaza.  El COVID19 sin duda es una amenaza que ha afectado a la seguridad, al desarrollo y la vida de la sociedad, por lo tanto, es necesario que las instalaciones de la fuerza estén incorporadas conceptualmente como críticas y no relativizar su defensa en aspectos tales como transparencia o DD.HH. el Estado tiene las herramientas para hacer frente a estas dos restricciones si no se cumplen las normas adecuadamente.

El COVID-19 es, sin duda una amenaza que ha afectado al Estado, a la estructura del Estado y se requiere que la infraestructura esté adecuadamente protegida, desde antes por la propia entidad o, durante la amenaza por una fuerza debidamente equipada y preparada.

          Conclusiones

El planteamiento de este documento proponía  comprender el marco jurídico y conceptual del comprometimiento de las Fuerzas Armadas en las catástrofes sanitarias o pandemias y analizar el efecto de estas en la seguridad del Estado, a través de la revisión del proceso histórico-político que últimamente ha modificado algunas conceptualizaciones referidas al empleo de la fuerza y, particularmente de la seguridad que derivan en una nueva idea de seguridad humana, las que se dan por sabidas y que no necesariamente se comprende adecuadamente el fundamento del empleo o no empleo de la fuerza, en amenazas como las pandemias, otras catástrofes sanitarias o infraestructura crítica asociada a la amenaza, aspecto fundamental en la gestión de mando del Comandante y rol distintivo del asesor de Estado Mayor.

El mundo ha definido nuevas conceptualizaciones respecto de lo que se entendía por seguridad; ya no es sólo una cuestión militar o asociada a la conceptualización tradicional de la Defensa Nacional, sino que ha comprometido otros aspectos del espectro de gobierno, como es el desarrollo y la persona humana, obligando a incorporar en el curriculum militar los parámetros legales y el conocimiento del por qué la fuerza militar debe enfrentarse a estas nuevas amenazas.

Este cambio en la mirada del problema ha generado la revisión de las amenazas comprobándose que la guerra tradicional si bien sigue existiendo, las amenazas de hoy provienen también de otras esferas como terrorismo, ciberguerra, migraciones, pandemias, narcotráfico, crimen organizado, calentamiento global, desastres naturales y otras, que no necesariamente guardan relación directa con el conflicto estado-estado.

Ante esta nueva realidad, la Fuerza ha debido hacerse cargo del nuevo escenario y enfrentar estas nuevas amenazas a través de restar exclusividad y sacar del campo de batalla a la polivalencia para hacerla concordar con las capacidades necesarias para enfrentar nuevas amenazas, diseñando y legalizando espacios de acción como MOOTW, que coincidan con los requerimientos de cooperación  del mundo.

La cooperación internacional, aspecto al que Chile ha adherido con mucha fuerza a partir de la visibilidad que le entregó la misión en Haití, es una muestra de la realidad de verse enfrentado a un conflicto de características diferentes a lo tradicional y que, hace fundamental adquirir las competencias para desempeñarse en un nuevo escenario.

La revisión de la actuación histórica de la fuerza en el caso particular de Chile, revalida la participación en  carácter de ayuda solidaria en casos particulares de apoyo a las políticas de Estado, como las antiguas campañas de salud, alfabetización y socorro en situaciones de catástrofes, amparados en la facultad del Presidente de la República de disponer la distribución de las fuerzas según “lo hallare conveniente”, lo que permitía que la acción del Estado, a través de la fuerza, acudiera en socorro de los ciudadanos con mayor rapidez. Hoy el cambio en la visión de la seguridad y la instalación de la persona humana en el centro del problema, se ha visto reflejado en el relato conceptual del Libro de la Defensa de Chile del que se desprende que la fuerza es un actor con obligaciones en el desarrollo nacional y en el desarrollo de distintas capacidades del país para enfrentar emergencias, explicando la razón por la que el gobierno recurre a las competencias, equipamiento y organización de la fuerza para reforzar las capacidades ordinarias del Estado en el enfrentamiento de la emergencia.

           Actualmente la Defensa Nacional y en declaraciones del Ministro de Defensa, los 88 mil hombres y mujeres que componen las Fuerzas Armadas tienen la responsabilidad de reforzar el resguardo de las fronteras e intensificar los controles en las aduanas sanitarias fijadas por el Ministerio de Salud. Pueden apoyar con el aumento de la capacidad hospitalaria y estar a cargo de la distribución de medicinas e insumos médicos. En esta lógica, se ha puesto a disposición de la autoridad sanitaria, aeronaves de la Fuerza Aérea para el traslado de equipamiento y enfermos; la Armada puso a disposición   el buque multipropósito LSDH 91 Sargento Aldea  como hospital en donde la autoridad sanitaria lo disponga; en el caso del Ejército, se han puesto a disposición y en apoyo al enfrentamiento del COVID-19 desde un Puesto de Atención Médica del Ejército (PAME) instalado en el Hospital Dr. Juan Noé en la Región de Arica y Parinacota y que permitirá complementar la labor del sistema de salud durante la contingencia, hasta hospitales de campaña en la Regiones de Ñuble, de Magallanes y en la Región Metropolitana en apoyo al Hospital San José, descontando el apoyo prestado por todas las unidades militares en sanitización, reparto de kits sanitarios, apoyo a la comunidad, etc.

Dentro de esta lógica de cooperación ante pandemias en el marco de la seguridad, ampliada, se encuentra la necesidad de resguardo de la infraestructura crítica; aspecto central que permite mantener al aparato estatal, productivo y asistencial, trabajando para cooperar en la superación rápida de la emergencia. En EE.UU. y Europa está contenido en sus marcos regulatorios y la fuerza puede hacerse cargo en tiempos normales y con mayor razón en emergencia, de la custodia de lo infraestructura crítica; en Chile el tema se encuentra en discusión en la H. Cámara de Diputados y Diputadas esperando salir en el marco de la emergencia actual.

En definitiva, es posible señalar que las crisis-pandemias sanitarias afectan de manera importante la seguridad del Estado por cuanto es la fuerza con sus capacidades polivalentes, que utilizada como una herramienta del Estado, la que debe cumplir funciones de apoyo a la autoridad sanitaria materializando tareas específicas referidas al control del estado de excepción constitucional y apoyo a la infraestructura crítica a través de la implementación de instalaciones sanitarias de distinta envergadura en áreas dónde el Estado no cuenta con los medios necesarios para la atención de la población; junto con ello, y referido a instalaciones críticas, es fundamental considerar que las instalaciones críticas no son solamente infraestructura y la protección de ellas, es también la continuidad en la operación y consecuencialmente las capacidades de las personas especialistas que las manejan, lo que implica que se debe considerar, además de su definición,  la preparación del personal y la mantención de los equipos que conforman el sentido “crítico” de la instalación.

Relevante resulta que el CEEAG continúe monitoreando y revisando estos aspectos de seguridad que resultan fundamentales en la formación de los Oficiales de Estado Mayor dada la contingencia que enfrentamos.

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